Вторая программа «Тариф в обмен на инвестиции» повторяет ошибки первой
Общие выводы
В сентябре 2022 Глава государства в своем ежегодном Послании отметил, что административное регулирование цен снижает инвестиционную привлекательность целых отраслей и предложил на монопольных рынках перейти к политике «Тариф в обмен на инвестиции».
В марте 2023 года была утверждена действующая «Концепция развития электроэнергетической отрасли РК на 2023-2029 годы» (далее –Концепция). В данном документе есть отдельный раздел «Рыночное развитие электроэнергетической отрасли», в котором обобщенно (без конкретики) описываются планы по внедрению новой программы «Тариф в обмен на инвестиции». В документе отмечается, что в Казахстане с 2009 по 2015 годы уже была программа «Тариф в обмен на инвестиции», однако данная программа завершилась заморозкой тарифов, что привело к хроническому недофинансированию и низкому уровню инвестиционной привлекательности отрасли до настоящего времени. Это, в свою очередь, привело к значительному износу основных фондов и низким темпам модернизации и роста электроэнергетической отрасли РК.
В декабре 2024 был утвержден Национальный проект «Модернизация энергетического и коммунального секторов на 2025-2029 годы» (далее – Нацпроект). С точки зрения развития электроэнергетической отрасли данный Нацпроект является продолжением Концепции. В Нацпроекте отмечается, что коммунальная и энергетическая инфраструктура страны сталкивается с глубокими системными проблемами, включая высокий уровень износа сетей, оборудования и других основных фондов, а также неэффективное использование ресурсов. Эти факторы негативно влияют на качество жизни населения, а также на долгосрочную устойчивость и качественный рост экономики. Для решения указанных проблем в Нацпроекте предлагается провести модернизацию и замену изношенных сетей и генерирующих мощностей, а также привлечь инвестиции в обновление соответствующей инфраструктуры. В Нацпроекте подчеркивается, что одним из ключевых направлений государственной тарифной политики является привлечение новых инвестиций.
Анализ вышеуказанных документов, связанных с политикой «Тариф в обмен на инвестиции» в электроэнергетике, показывает, что ситуация с привлечением частных инвестиций, а также коммерческих кредитов частных банков в электроэнергетическую отрасль не демонстрирует признаков улучшения. Более того, доля собственности государства в энергетических компаниях выросла и будет продолжать расти, что напрямую противоречит Указу Главы государства о мерах по либерализации экономики. В соответствии с Нацпроектом предлагаемая модернизация энергетического и коммунального секторов будет практически целиком происходить за счет государственной, а не частной инициативы. Кроме того, согласно Нацпроекту, за 5 лет на модернизацию планируется потратить Т15,1 трлн (без учета АЭС) и практически целиком эти инвестиции будут профинансированы государством – за счет бюджета и внебюджетных государственных средств либо за счет государственной гарантии на кредитование со стороны третьих сторон, что равносильно увеличению государственного долга.
По нашему мнению, в электроэнергетике страны есть четыре фундаментальные проблемы, которые негативно влияют на развитие экономики Казахстана: (1) в стране уже присутствует дефицит электроэнергии; (2) из-за большого износа угольных станций и электрических сетей обеспечение электроэнергией в стране не имеет должной надежности; (3) из-за низких тарифов на электричество бизнес в электроэнергетике нерентабельный, что существенно снижает инвестиции в ремонт текущих и строительство новых мощностей и сетей; (4) бюджетные средства государства недостаточны, чтобы профинансировать инвестиции в электроэнергетике вместо частного бизнеса. Анализ вышеуказанных документов показывает, что на данный момент у правительства нет четкой программы реформ для решения этих проблем, сохраняющихся на протяжении последних двух десятилетий.
Большой износ сетей и оборудования, а также дефицит электроэнергии
В Нацпроекте «Модернизация энергетического и коммунального секторов», утвержденном в конце 2024 года, подробно описывается высокий износ оборудования и сетей в таких секторах, как объекты генерации энергопроизводящих организаций, сети электроснабжения, сети теплоснабжения, сети водоснабжения и водоотведения (канализации) и канализационно-очистительные сооружения. Однако в документе не описана проблема дефицита электроэнергии в Казахстане.
В Концепции развития электроэнергетической отрасли РК на 2023-2029 годы, утвержденной в марте 2023 года, планировалось, что дефицит электроэнергии в 2024 году составит 1,6 млрд кВтч, а в 2025 году останется на том же уровне – 1,6 млрд кВтч. Такой дефицит означал, что потребление электроэнергии в эти годы превысит производство, а недостающий объем будет покрываться за счет импорта из России по цене гораздо выше, чем уровень тарифов на внутреннем рынке.
Однако по итогам 2024 года дефицит электроэнергии оказался существенно больше и составил 2 млрд кВтч. Также был пересмотрен прогнозный баланс электроэнергии в Казахстане. Сегодня планируется, что к концу 2025 года дефицит электроэнергии в РК достигнет 5,7 млрд кВтч. Несмотря на такой резкий рост дефицита электроэнергии в Казахстане, в правительственных документах отсутствуют пояснения того, каким образом государство будет компенсировать разницу в цене между импортом электричества и внутренними тарифами.
В то время как в Нацпроекте достаточно хорошо описана проблема большого износа оборудования, сетей и других основных фондов, в нем нет пояснений о причинах возникновения этой проблемы. Относительно ясные пояснения причин проблем в электроэнергетике приводятся в «Концепции развития электроэнергетической отрасли РК на 2023-2029 годы». В документе отмечается, что в Казахстане с 2009 по 2015 годы уже была программа «Тариф в обмен на инвестиции», однако данная программа завершилась заморозкой тарифов, что привело к хроническому недофинансированию и низкому уровню инвестиционной привлекательности отрасли до настоящего времени. Это, в свою очередь, привело к значительному износу основных фондов и низким темпам модернизации и роста электроэнергетических активов.
В соответствии с Нацпроектом по расчетам правительства для модернизации и расширения энергетического и коммунального секторов за 5 лет (в 2025-2029 годах) необходимо финансирование в общей сумме Т15,1 трлн (или $28 млрд по курсу 540 KZT/USD). Также в документе отмечается, что источниками финансирования общей суммы инвестиций будут: (1) республиканский бюджет – Т1,5 трлн и (2) внебюджетные средства – Т13,6 трлн.
В Нацпроекте нет пояснений, какая доля внебюджетных средств будет состоять из частных инвестиций или коммерческого кредитования, однако из текста документа становится понятно, что почти вся сумма будет профинансирована государством напрямую либо под государственную гарантию, что равносильно увеличению государственного долга. Также в документе подчеркивается, что все финансирование Нацпроекта в виде кредитов для модернизации и расширения энергетического и коммунального секторов будет предоставляться по низким льготным (нерыночным) процентным ставкам.
Отсутствие частных инвестиций – главная причина проблем электроэнергетики
Электроэнергетика только четыре года назад вышла на объемы выработки и потребления последних лет существования Казахской ССР. При этом в отрасли накопились серьезные проблемы, которые напрямую связаны с низким уровнем частных инвестиций. За последние 10-15 лет в электроэнергетике и теплоснабжении отсутствует достаточное финансирование для ремонта и обновления оборудования и зданий, а инвестиции в строительство новых генерирующих и передающих мощностей со стороны частного сектора почти не привлекаются. Поэтому в отрасли накопился и продолжает накапливаться значительный уровень износа основных средств, что уже приводит к кризисам на региональном и республиканском уровне. При этом экономика Казахстана достаточно быстро растет – уже сегодня в Казахстане появился дефицит как производства электроэнергии, так и пропускной способности электрической сети.
В будущем ситуация с дефицитом электричества будет ухудшаться. Правительство довольно оптимистично планирует достаточно высокий рост экономики на ближайшее десятилетие, однако чтобы поддержать этот рост в стране просто не хватит электричества и пропускной способности сети. При этом из стратегических документов правительства остается непонятным ответ на самый главный вопрос – как профинансировать развитие электроэнергетики в Казахстане? В свою очередь, вопрос финансирования можно разбить на два отдельных вопроса:
Как привлечь частные инвестиции в электроэнергетику?
Если частные инвестиции не будут привлечены, за счет каких средств государство сможет увеличить мощности электроэнергетики с учетом крупного дефицита госбюджета?
В марте 2023 года правительство утвердило «Концепцию развития электроэнергетической отрасли Республики Казахстан на 2023-2029 годы». В Концепции не были упомянуты три важнейших вопроса по развитию электроэнергетики:
- Сколько нужно инвестиций в электроэнергетику для снижения износа основных средств и для устранения дефицита электроэнергии сейчас и в будущем?
- Кто (государство или частный бизнес) и как будет финансировать эти инвестиции?
- Насколько нужно поднять тариф на электроэнергию, чтобы привлечь частные инвестиции и обеспечить их окупаемость и рентабельность электроэнергетики?
Без ответов на эти вопросы Концепция, как стратегический документ по развитию электроэнергетики, на сегодня имеет мало смысла. В Нацпроекте появился ответ только на первый вопрос – для модернизации и расширения энергетического и коммунального секторов за 5 лет необходимы инвестиции в общей сумме Т15,1 трлн. В Нацпроекте нет четкой информации о том, какая доля внебюджетных средств будет состоять из частного финансирования, однако из отдельных разделов документа можно сделать вывод, что практически вся эта сумма будет профинансирована государством напрямую либо под государственную гарантию.
Что препятствовало и продолжает препятствовать приходу частных инвестиций и кредитов в электроэнергетику?
На сегодня в Казахстане в электроэнергетике используется такая регулируемая модель тарифообразования, когда правительство командно-административным способом устанавливает тарифы без особой оглядки на прибыльность и необходимые инвестиции в электроэнергетике. В результате в стране тарифы на электричество одни из самых низких в мире и, как следствие, присутствует хроническое недофинансирование и ограниченный уровень инвестиционной привлекательности традиционной электроэнергетики (прежде всего угольной и газовой генерации), что привело к значительному износу и низким темпам модернизации энергетического оборудования и сетей.
Единственный сектор электроэнергетики, который имеет инвестиционную привлекательность в Казахстане – это возобновляемые источники энергии (ВИЭ) в виде солнечных и ветровых электростанций. Однако такая инвестиционная привлекательность нестабильных ВИЭ создается государством искусственным путем в ущерб модернизации и развитию стабильной традиционной электроэнергетики. Для строительства новых ВИЭ государство гарантирует частным инвесторам долгосрочную покупку электричества по тарифам выше, чем они предоставляются потребителям Казахстана (физическим и юридическим лицам). При этом высокие тарифы ВИЭ субсидируются не за счет государства (не за счет государственного бюджета), а за счет крайне низких тарифов угольных электростанций, которые также устанавливает государство. То есть происходит кросс-субсидирование высоких тарифов ВИЭ за счет низких тарифов угольных электростанций. В результате вложения частных инвесторов в ВИЭ окупаемые и приносят прибыль, а любые денежные вложения в традиционную электроэнергетику (особенно в угольную) приносят только большие убытки из-за чего она быстро изнашивается и слабо развивается.
Помимо того, что за счет доходов угольных электростанций субсидируются высокие тарифы ВИЭ, угольные станции также субсидируют обеспечение тепла в городских домах, которое предоставляется населению по заниженным тарифам. Такое дополнительное кросс-субсидирование теплоснабжения наносит двойной ущерб рентабельности в традиционной электроэнергетике Казахстана.
Новая программа «Тариф в обмен на инвестиции», запущенная в 2023 году, должна была привлечь частные инвестиции и кредиты без каких-либо гарантий возврата со стороны государства. По данной программе предполагается, что окончательный тариф на электричество будет сформирован исходя из принципа окупаемости и прибыльности для собственников бизнеса в электроэнергетике, с учетом возврата кредитов. Однако программа «Тариф в обмен на инвестиции» была построена так, что в ближайшие пять лет по ней не получится привлечь частное финансирование в электроэнергетическую отрасль Казахстана.
По расчетам экспертов и правительства, чтобы сделать тарифы на электричество рентабельными, в Казахстане их надо поднять в два-три раза. Однако, чтобы избежать социального недовольства, правительство решило поднимать тарифы на электричество постепенно в течение пяти лет. Постепенное увеличение тарифов означает, что в пятилетний период их повышения они останутся нерентабельными для бизнеса и при таких тарифах электроэнергетические компании будут не способны возвращать полученные кредиты даже по льготным ставкам. В таких условиях неправительственные финансовые организации не будут предоставлять долгосрочные коммерческие кредиты без государственных гарантий возврата.
Более того, прошлая программа «Тариф в обмен на инвестиции» (2009-2015) показала, что запланированное повышение тарифов на электричество может быть прекращено в любой момент без веских причин, что вносит большую неопределенность в возврате долгосрочных кредитов в электроэнергетике страны. В этом году история с тарифами начала повторяться. В июле этого года было объявлено о решении правительства скорректировать темпы повышения тарифов на коммунальные услуги (включая по электро- и теплоснабжению), частично перенеся их рост на более поздние сроки. Как было сказано, это поможет снизить финансовую нагрузку на граждан и стабилизировать темпы инфляции. Однако правительство не прокомментировало, как оно в этом случае собирается решать проблему возвратности инвестиций и кредитов в электроэнергетику.
Также правительство не предоставило планов по решению проблемы кросс-субсидирования генерации ВИЭ и теплоснабжения за счет традиционной электроэнергетики.
Без привлечения частного финансирования возможностей государственного бюджета для развития электроэнергетики будет недостаточно
Как отмечалось ранее, правительство не сможет привлечь частные инвестиции и коммерческое кредитования в электроэнергетику без 100% государственных гарантий на возврат основной суммы и рыночных доходов на такое финансирование. В свою очередь, государственное гарантирование возврата частного финансирования означает, что при низких (нерентабельных) тарифах на электричество государство будет вынуждено возвращать такое финансирование частникам за счет госбюджета.
В Нацпроекте упоминаются три источника частного финансирования модернизации энергетического и коммунального секторов: (1) средства собственников энергетических компаний, (2) международные финансовые организации (МФО) и (3) коммерческие банки. В последние десять лет из-за убыточности и нерентабельности некоторых электроэнергетических компаний частные собственники таких компаний стали передавать их в собственность государства по минимальной цене или бесплатно, взяв на себя часть долговых обязательств. То есть, частные сособственники не готовы вкладывать деньги в убыточные активы.
Также очевидно, что МФО и банки не будут кредитовать нерентабельные инфраструктурные проекты без полной государственной гарантии, покрывающей рыночные процентные ставки. В Нацпроекте отмечается, что максимальный срок таких кредитов составляет до 20 лет, однако в документе не приводится расчетов о том, позволят ли регулируемые тарифы на электричество выплачивать основную сумму кредита и проценты в течение такого длительного срока.
Как мы уже писали, на сегодня в Казахстане имеются все признаки бюджетного кризиса, возникшего из-за глубокой зависимости республиканского бюджета от средств Нацфонда. Отчет Высшей Аудиторской Палаты (ВАП) об исполнении республиканского бюджета за 2024 год, опубликованный 28 июля этого года, подтвердил наш анализ. Рост налогов на следующий год был запланирован именно из-за недостатка несырьевых доходов бюджета для финансирования всех бюджетных расходов. По нашему мнению, даже с учетом повышения налогов у государства не будет достаточно бюджетных и внебюджетных (квазифискальных) средств, чтобы профинансировать Нацпроект по модернизации энергетического и коммунального секторов на сумму Т15,1 трлн в течение 5 лет.
Какие рыночные реформы нужны электроэнергетике?
В «Концепции развития электроэнергетической отрасли Республики Казахстан на 2023-2029 годы», утвержденной в марте 2023 года, есть много пояснений о переходе электроэнергетики РК на рыночные отношения с целью сделать отрасль привлекательной для частных инвесторов. Однако меры, предлагаемые в документе, слабо сочетаются с рыночными реформами. Например, цены на электроэнергию в развитых рыночных странах постоянно меняются, поскольку они напрямую зависят от баланса спроса и предложении электричества на рынке. Но в соответствии с Концепцией цены на электроэнергию в Казахстане будут уславливаться не балансом спроса и предложения, а чиновниками – в соответствии с программой «Тариф в обмен на инвестиции». Ранее в публикации мы уже поясняли проблемы с данной программой.
По нашему мнению, важнейшей структурной реформой в электроэнергетике является переход от командно-административного тарифообразования на рыночные механизмы, основанные на спросе и предложении так, как это уже много лет рекомендуют Всемирный Банк и ОЭСР специально для Казахстана. Если правительство хочет продолжать субсидировать тарифы на электричество, то оно должно делать это прозрачно и только за счет государственного бюджета, а не за счет прибыли компаний, работающих в производстве и передаче электроэнергии. Методы субсидирования тарифов на электричество должны быть построены таким способом, чтобы не нарушать рыночные механизмы в отрасли. Есть множество примеров, как это осуществить.
Также от государственного регулирования электроэнергетики надо переходить на рыночное саморегулирование самих участников рынка, как это принято в развитых странах. В электроэнергетике (да и во всей экономике) государство должно заниматься только защитой потребителей и защитой добросовестной конкуренции на рынке. А иначе правительство снова начнет решать свои проблемы за счет доходов частного бизнеса в этой инфраструктурной отрасли. В Концепции также подчеркивается важность саморегулирования и предлагается реформировать текущий Совет Рынка. Однако сам по себе Совет Рынка не имеет смысла, поскольку в Казахстане нет рынка электроэнергии, а есть государственный «единый закупщик».
Международный опыт показывает, что электроэнергетика может почти целиком находиться в частных руках. Лишь отдельные функции, в которых трудно заинтересовать частных инвесторов, могут остаться за государством. То есть ключевая структурная реформа здесь – это кардинальная приватизация государственных бизнес-активов в электроэнергетике.
Помимо государства в лице Самрук-Энерго, значительная часть электрической отрасли в РК относится к «связанной», то есть относится к крупным финансово-промышленным холдингам с собственными генерирующими мощностями и с собственными эклектическими сетями, которые в основном производят электроэнергию для внутренних производственных нужд этих холдингов. Прежде всего это касается крупных металлургических компаний Казахстана. Высокий уровень олигополии финансово-промышленных групп на рынке электроэнергии препятствует созданию рыночных отношений в этой отрасли и рыночному ценообразованию.
Необходимо разрушить монополию отдельных финансово-промышленных групп на региональном уровне. Необходимо запретить, чтобы ключевые генерирующие станции и передающие сети находились в одних и тех же руках. Важно продумать механизмы, чтобы крупные генерирующие станции, принадлежащие финансово-промышленным группам, были вынуждены продавать электричество через централизованный рынок электроэнергии по рыночным ценам, а не напрямую по заниженным ценам внутри своей группы. Возможно, такой подход подымет себестоимость производства металлов в Казахстане, но рыночные отношения гораздо важнее выгод для отдельных бизнес-структур.
Надо взять паузу в «зеленом» переходе и перевести ВИЭ на рыночные механизмы
По нашему мнению, на данный момент развития страны в приоритете правительства должно быть привлечение масштабных инвестиций в надежную и недорогую угольную, а не в нестабильную и дорогую «зеленую» электроэнергетику (ветровые и солнечные станции). Иначе дефицит электроэнергии и изношенность традиционной электроэнергетики будет негативно сказываться на развитии экономики Казахстана, что скажется на уровне благосостояния населения.
Одним из конкурентных преимуществ экономики Казахстана является то, что электричество в Казахстане производится в основном за счет угля, что является одним из самых дешевых способов производства электроэнергии, особенно в Казахстане. При этом запасов угля в стране более чем достаточно, чтобы сохранять это конкурентное преимущество страны еще несколько десятков лет.
Сейчас правительство пытается перевести некоторые угольные электростанции на газ, однако в отличии от угля, на сегодня газа в Казахстане недостаточно, чтобы полностью покрыть быстрорастущие потребности внутри страны. Помимо этого, как мы отмечали в нашем обзоре газовой отрасли РК, низкие регулируемые цены на газ на внутренним рынке (также как и в электроэнергетике) резко снижают инвестиционную привлекательность поиска новых газовых месторождений и строительства новых мощностей по переработке газа.
В Нацпроекте, несмотря на запланированный «зеленый» переход, правительство решило увеличить угольную генерацию электроэнергии в стране. По нашему мнению, это очень правильный подход на данном этапе развития экономики Казахстана. Однако в Нацпроекте сохраняются ограничения по кредитованию модернизации и строительству новой угольной генерации. В частности, активное внедрение ESG принципов в деятельность «Банка Развития Казахстана» исключает кредитование данным государственным банком угольной генерации. По нашему мнению, правительство также должно взять паузу во внедрении «зеленых» принципов по кредитованию угольной электроэнергетики.
Также необходимо перейти на использование ветровых и солнечных электростанций на основе рыночных механизмов. Если правительство хочет продолжать субсидировать внедрение «зеленой» энергетики, то оно должно делать это прозрачно и только за счет государственного бюджета, а не за счет прибыли компаний, работающих традиционном производстве и передаче электроэнергии. В этом случае налогоплательщики сразу осознают, насколько значительным является бремя внедрения ВИЭ в Казахстане, учитывая стремление властей идти в ногу с развитыми странами.
Что касается строительства АЭС в Казахстане, то мы поддерживаем данную инициативу Главы государства. Однако, по нашему мнению, до начала строительства необходимо начать кардинальные и безвозвратные реформы в электроэнергетике, в рамках которых на проект АЭС будет возможным привлечь частные инвестиции без гарантий государства. Строительство АЭС — это дорогой и долгосрочный проект. Если АЭС будет в государственной собственности и финансирование данного проекта будет идти за счет государства (напрямую или под гарантию государства), то это означает значительное увеличение нагрузки на госбюджет и расширение доли и роли государства в экономике, что также будет противоречить указу Главы государства о либерализации экономики Казахстана.