Отчет Нацфонда-2024 выявил слабые места нового Бюджетного кодекса

22 июля Министерство финансов РК (Минфин) опубликовало ежегодный отчет о формировании и использовании Национального фонда (Нацфонд) за 2024 год, который утверждается указом Президента. Впервые за все время существования Нацфонда к данному отчету был приложен годовой финансовый отчет Фонда, составленный по международным стандартам (МСФО) и подтверждённый внешними аудиторами – Deloitte. Также впервые был опубликован отдельный отчет Нацбанка о результатах доверительного управления Нацфондом за 2024 год.

Нацфонд является ключевым элементом бюджетной системы Казахстана, что связано с высокой сырьевой зависимостью экономики и ограниченной диверсификацией экспорта. Опубликованные отчеты по Нацфонду показали, что в бюджетной системе страны остаются значимые проблемы по использованию Нацфонда, которые не были учтены в новом Бюджетном Кодексе.

Согласно старому и новому Бюджетным Кодексам, у Нацфонда изначально существуют только две функции: стабилизационная и сберегательная. Основной целью Нацфонда является: (1) сбережение финансовых ресурсов посредством формирования накоплений для будущих поколений (сберегательная функция); и (2) снижение зависимости республиканского бюджета от ситуации на мировых сырьевых рынках (стабилизационная функция). По нашему мнению, на протяжении многих лет в Казахстане полноценно не работает стабилизационная функция Нацфонда, из-за чего не реализуется и его сберегательная функция, а республиканский бюджет стал менее сбалансированным.

Законодательная база по формированию и использованию Нацфонда

На сегодня в Казахстане есть два ключевых законодательных документа, которые регулируют правила по формированию и использованию Нацфонда: (1) Бюджетный Кодекс, утверждаемый парламентом (далее – Кодекс); и (2) Концепция управления государственными финансами, утверждаемая указом Президента (далее – Концепция).

В соответствии с Кодексом ключевые решения по Нацфонду принимает только Президент страны. В частности, в документе отмечается следующее: «Решения по повышению эффективности формирования и использования Нацфонда, а также по объемам и направлениям его использования принимает Президент Республики Казахстан. Совет по управлению Нацфондом – консультативно-совещательный орган при Президенте, одной из основных задач которого является оказание содействия, выработка и рассмотрение предложений, и формирование рекомендаций Президенту по вопросам использования Национального фонда Республики Казахстан».

По нашему мнению, текущая организация бюджетного законодательства (наличие отдельной Концепции, утверждаемой Президентом) создает конфликт интересов и существенно снижает роль парламента в бюджетной системе. В соответствии с лучшей мировой практикой, а также  рекомендациями ОЭСР, МВФ и Всемирного Банка, которые были подготовлены непосредственно для Казахстана, необходима полная бюджетная подотчетность исполнительной власти, а вся бюджетная политика должна регулироваться только Бюджетным Кодексом.

Согласно лучшей мировой практике, финансовая деятельность всего сектора государственного управления в стране должна быть подотчетна всему обществу через парламент. То есть, государственные бюджеты, которые утверждаются и контролируются парламентом, должны включать в себя абсолютно все доходы, расходы, активы и обязательства всего сектора государственного управления.

В Казахстане Нацфонд и бюджетные правила по его формированию и использованию являются ключевыми элементами бюджетной системы, что связано с высокой сырьевой зависимостью и низкой степенью несырьевой диверсификации экспорта. Бюджетный Кодекс частично регулирует только гарантированные трансферты из Нацфонда в республиканский бюджет.

Однако, согласно новому Кодексу, помимо гарантированных трансфертов, средства из Нацфонда могут быть использованы в виде целевых трансфертов в республиканский бюджет и в виде облигационных займов в ФНБ «Самрук-Казына». По целевым трансфертам и облигационным займам ни в Кодексе, ни в Концепции не установлены бюджетные правила. Президент вправе самостоятельно принимать решения по объемам и направлениям использования Нацфонда для финансирования экономики Казахстана через облигационные займы и целевые трансферты. Отсутствие четко закрепленных правил по всем направлениям использования Нацфонда (для финансирования экономики Казахстана) способствует процикличному использованию Фонда и снижает сбалансированность бюджета.

Помимо этого, можно отметить, что сегодня парламент утверждает республиканский бюджет, который охватывает только часть всех государственных финансов, не входящих в бюджеты местных исполнительных органов. Поскольку в республиканский бюджет входят не все расходы государственного сектора управления, то утверждаемый парламентом дефицит бюджета и ненефтяной дефицит бюджета не отражают их фактические значения.

Портфель казахстанских ценных бумаг противоречит функциям Нацфонда

Согласно старому и новому Бюджетным Кодексам, у Нацфонда изначально существуют только две функции: стабилизационная и сберегательная. Основной целью Нацфонда является: (1) сбережение финансовых ресурсов посредством формирования накоплений для будущих поколений (сберегательная функция); и (2) снижение зависимости республиканского бюджета от ситуации на мировых сырьевых рынках (стабилизационная функция). Данные функции и цель Нацфонда, описанные в законодательстве, полностью соответствует лучшей мировой практике.

При этом важно отметить, что в соответствии международными стандартами денежные средства, поступающие в Нацфонд, должны конвертироваться в валюту для инвестирования в ликвидные иностранные финансовые инструменты, включая золото. Фактически валютные активы Нацфонда представляют собой валютные резервы Казахстана. В соответствии с лучшей мировой практикой деньги из нефтяных суверенных фондов, аналогичных Нацфонду, должны поступать в экономику страны только через государственный бюджет в рамках стандартных бюджетных процедур, и только с одобрения и контроля со стороны парламента.

Анализ впервые опубликованной аудированной финансовой отчётности Нацфонда за 2024 год показывает, что помимо стабилизационного портфеля (Т1,8 трлн на конец 2024 года) и сберегательного портфеля (Т29,4 трлн), выраженных в валюте, Нацфонд имеет отдельный портфель ценных бумаг в тенге, который был использован для финансирования государственных компаний Казахстана (в виде облигационных займов) и для финансирования республиканского бюджета (в виде покупки акций госкомпаний). Балансовая стоимость финансовых инструментов казахстанских эмитентов в Нацфонде на конец 2024 года составляла Т3,7 трлн, а их номинальная (первоначальная) стоимость – Т5,2 трлн.

Наличие портфеля, включающего финансовые инструменты казахстанских эмитентов, напрямую противоречит как стабилизационной, так и сберегательной функции Нацфонда, поскольку такое использование не может быть отнесено ни к одной из функций, закрепленных в законодательстве. Поэтому в аудированной финансовой отчетности Нацфонда, составленной по международным стандартам, такой портфель казахстанских ценных бумаг показан отдельно от стабилизационного и сберегательного портфелей Нацфонда. Наличие портфеля ценных бумаг казахстанских эмитентов противоречит Бюджетному Кодексу (как старому, так и новому).

По своей сути покупка Нацфондом облигаций ФНБ «Самрук-Казына» и акций госкомпаний (АО НК «Казмунайгаз» и «Казатомпром») представляет собой финансирование экономики Казахстана из Нацфонда вне процедуры утверждения парламентом в рамках республиканского бюджета. 

Почему не реализуется стабилизационная функция Нацфонда?

Одна из основых функций Нацфонда – стабилизационная. Она должна осуществляться за счет контрцикличных бюджетных правил. В Концепции управления госфинансами подчеркивается необходимость контрцикличного характера бюджетной политики, что позволяет не только смягчить эффект от внешних макроэкономических шоков (особенно в случае падения цен на нефть), но также создает дополнительные бюджетные резервы, когда страна переживает экономический подъем (особенно в случае высоких цен на нефть).

Экспорт Казахстана в значительной степени зависит от нефти; изменение цен на нефть сильно влияет на макроэкономические показатели страны, делая их менее устойчивыми. Для устранения данной нестабильности как раз и должен использоваться Нацфонд. Когда цены на нефть высокие, большая часть нефтяных доходов должна направляться не на бюджетные расходы, а на накопление в валютных активах Нацфонда. В свою очередь, когда цены на нефть низкие и доходов бюджета недостаточно, чтобы профинансировать текущие расходы бюджета и сохранить их на прежнем уровне, правительство должно использовать валютные активы Нацфонда. Это и есть контрцикличные бюджетные правила.

В нефтяных слабодиверсифицированных странах, как Казахстан, контрцикличные бюджетные правила играют главную роль в макроэкономической политике государства для снижения зависимости госбюджета, экономики и ее индикаторов (ВВП, инфляции, процентных ставок и курса нацвалюты) от изменений цен на нефть на мировых рынках.

Исторически практически ни в одном году в полной мере не работала стабилизационная функция Нацфонда (контрцикличные бюджетные правила). Особенно ярко это проявилось в 2023 и 2024 годах. Средняя цена на нефть в 2023 году была $82,49, а в 2024 – $80,59. Такие цены на нефть очень благоприятны для Казахстана. При стандартно работающей стабилизационной функции Нацфонда (то есть при использовании контрциклических бюджетных правил) поступления в Нацфонд должны были значительно превышать его использование (без учета инвестиционного дохода). Это крайне важно для накопления необходимых резервов для финансирования экономики Казахстана в случае падения цен на нефть.

Таблица 1. Поступления и использование Нацфонда без учета инвестиционного дохода 

Источник: отчеты Нацфонда за 2024 год, НБК

В Таблице 1 важно отметить покупку Нацфондом акций АО НК «Казмунайгаз» и «Казатомпром». По нашему мнению, данные операции в соответствии с законодательством Казахстана можно рассмотреть как мнимые сделки. Покупка акций указанных госкомпаний Нацфондом не привела к изменению их конечного владельца. Им, как и прежде, остаётся государство в лице правительства. Таким образом, конечный владелец акций не изменился, а средства Нацфонда в рамках этих сделок были направлены в экономику Казахстана.

Из-за отсутствия бюджетных правил использования Нацфонда в части целевых трансфертов и облигационных займов, а также вследствие мнимых сделок с акциями государственных компаний, в 2023 и 2024 годах объем использования Нацфонда превышал поступления в него, несмотря на высокие цены на нефть. Таким образом, в эти годы вместо контрцикличной бюджетной политики применялась процикличная. Такая бюджетная политика в краткосрочной перспективе положительно влияла на рост ВВП, но оказывала отрицательное воздействие на инфляцию, процентные ставки и курс тенге.

Также можно отметить, что облигационные займы из Нацфонда для ФНБ «Самрук-Казына» предоставлялись по ставкам ниже рыночных. В результате в аудированной отчётности Нацфонда отражены убытки при первоначальном признании таких займов: в размере Т49,7 млрд в 2023 году и Т70,2 млрд в 2024 году. Использование средств Нацфонда на нерыночных условиях противоречит лучшей мировой практике и принципам работы аналогичных суверенных фондов. 

Необходим детальный долгосрочный анализ бюджетных проблем

Аналитический центр «Halyk Finance» неоднократно анализировал отчет Министерства финансов РК по консолидированному бюджету Казахстана, где мы отмечали следующее. Данный отчет не соответствует международным стандартам в части полноты отражения доходов, расходов и других важных элементов, в результате чего консолидированный бюджет содержит неполные данные по ненефтяному дефициту (разница между всеми государственными расходами и ненефтяными доходами бюджета). Ненефтяной дефицит является ключевым показателем для использования контрцикличных бюджетных правил в странах-экспортерах нефти. По сравнению с нашими расчётами, а также с оценками МВФ, ненефтяной дефицит консолидированного бюджета в отчёте Минфина может быть занижен более чем в два раза.

В целом фактический (корректно рассчитанный) ненефтяной дефицит консолидированного бюджета в последние несколько лет вырос до крайне высокого уровня и не снижается, несмотря на благоприятные цены на нефть. По нашему мнению, это серьёзная проблема для устойчивости экономики и бюджета РК, которая не получает должного анализа в официальных документах и внимания как со стороны правительства, так и со стороны парламента.

Как мы уже отмечали в наших публикациях по налогово-бюджетным реформам, ни в одном в правительственном документе по новому Бюджетному или Налоговому Кодексу не проводился полноценный анализ проблем фискальной политики государства. Для выявления всех факторов, влияющих на устойчивость государственного бюджета, необходим стратегический документ, включающий детальные расчёты долгосрочного прогноза доходов и расходов консолидированного государственного бюджета с учётом демографических и социальных изменений, а также стратегической цели – стать развитой страной с надлежащим уровнем государственных расходов.

Такой прогноз должен строиться на основе полноценного консолидированного бюджета страны, охватывающего абсолютно все бюджетные и внебюджетные доходы и расходы всего сектора государственного управления. Объективный долгосрочный прогноз состояния консолидированных государственных финансов позволит выявить все основные проблемы с доходами бюджета и устойчивостью государственных расходов, что, в свою очередь, даст полное понимание того, какие реформы действительно необходимы в Налоговом и Бюджетном Кодексах.

В декабре 2024 года Министерство национальной экономики РК опубликовало третий годовой «Отчет о бюджетных рисках и долгосрочной устойчивости государственных финансов» (отчет о рисках и устойчивости бюджета), который в соответствии с лучшей мировой практикой должен давать глубокий анализ проблем и устойчивости налогово-бюджетной системы Казахстана. Такой анализ должен служить основой для обоснования необходимых реформ в этой сфере. Однако представленный МНЭ отчёт не выявил серьезных проблем в налогово-бюджетной политике, что существенно расходится с реальной ситуацией.